OFAC 제재 하에 점점 강화되는 가상화폐 규제

원문 제목：《진격의 가상화폐 규제와 마찰》

저자：푸좡루이，리드모션

아마도 누구도 예상하지 못했을 것이다. 몇 주 전 프라이버시 거래 애플리케이션 Tornado Cash가 OFAC 제재를 받으면서 이렇게 큰 규모의 연쇄 반응을 일으킬 줄은. DeFi 애플리케이션의 프론트엔드에서 주소가 차단되고, 개발자가 체포되며, 세계 최대의 탈중앙화 생태계인 이더리움의 검열 저항성에까지 영향을 미치게 되었다. 사태의 심각성은 예상보다 훨씬 더 크다.

아마도 모두가 의문을 가질 것이다. 암호화폐는 처음으로 규제를 받는 것이 아닌데, 왜 이번 규제는 네트워크의 근본에까지 영향을 미쳤을까? 이번 제재의 차별점은 무엇일까?

OFAC란 무엇인가?

1950년에 설립된 외국 자산 통제 사무소(the Office of Foreign Assets Control, 약칭 OFAC)는 미국 재무부 산하의 기관으로, 주로 미국의 이익에 반대하는 외국인 및 조직에 대해 경제적 또는 무역 제재를 가하는 역할을 한다. 권한은 크지만 명성은 상대적으로 낮고, 제재 효과는 뚜렷하여 OFAC 명단에 오르면 제재 대상에게 깊은 영향을 미친다.

OFAC의 설립은 1977년 의회에서 통과된 법안인 《국제 긴급 경제 권한 법》(약칭 IEEPA)에서 비롯된다. 이 법안은 미국 헌법을 준수해야 하므로, 법안 관련 권한을 행사하는 행위도 미국 헌법에 부합해야 한다. IEEPA는 대통령(국가 행정 기관)에게 국가 비상사태를 선언할 권한을 부여하여, 미국 관할 하에 있는 개인과 조직이 외국 세력에 의해 미국의 이익을 해치는 활동을 수행하지 못하도록 막는다. IEEPA는 OFAC에 자산을 차단할 권한을 부여하며, 그 핵심은 "자산"이다. 911 이후, 재정적으로 테러 조직을 더 효과적으로 타격하기 위해 당시 미국 대통령 부시는 의회에 또 다른 법안인 《미국 애국자 법안》을 통과시켰고, 이는 사실상 IEEPA에서 규정한 행정 권한을 확대하고 OFAC에 큰 권한을 부여했다. 이 법안은 OFAC가 "조사 중(pendency of an investigation)"인 자산을 차단할 수 있도록 허용하며, 이에 대한 설명이나 확실한 증거를 제시할 필요가 없다.

OFAC가 암호화폐와 블록체인 산업에 제재의 대못을 박기 시작하기 전, OFAC의 전통적인 제재 대상은 일반적으로 이념적으로 미국에 도전하는 주권 국가와 관련된 개인 및 조직이었다. 2021년 10월, OFAC는 가상화폐에 대한 준수 지침(Sanctions Compliance Guide for the Virtual Currency Industry)을 발표하며 OFAC의 제재 유형을 재확인했다. 총 네 가지 유형이 있다: i) 광범위한 상업 제재 및 차단, 현재 주로 이란, 북한, 쿠바, 시리아, 크림 지역을 대상으로 한다. ii) 정부 또는 정권에 대한 제재. iii) 목록 제재(현재 많은 가상화폐 산업의 제재는 목록 제재 방식으로 진행된다). iv) 산업 제재, 특정 외국의 특정 산업을 대상으로 한다.

첫 번째 제재는 제재의 근본이지만, OFAC는 다양한 제재를 유연하게 사용하여 특정 주권 국가나 지역의 모든 대외 무역 및 경제 활동을 차단한다. 이란, 북한 등지를 여행한 독자들은 국제 은행 거래가 해당 국가에서 사용될 수 없다는 것을 느낄 수 있을 것이다. 해당 국가 시민에 대한 모든 송금도 SWIFT 거래를 통해 이루어질 수 없다. 1979년 이후, 미국은 이란에 대해 전방위적인 제재를 시행하여 미국과 이란 간의 직접 무역을 금지하고, 이란 항공사에 항공기 부품을 판매하는 것을 금지하며, 석유 거래를 금지했다. OFAC는 또한 이란 지도자의 해외 자산을 직접 동결하고 몰수하며, 700개 이상의 이란 관련 단체를 특별 지정 국민 목록(Specially Designated Nationalists List, SDNs)에 올렸다. 이러한 제재는 깊은 영향을 미치며 이란 경제를 세계 경제에서 고립시켰다. 미국은 멍완저우를 임시로 인도한 이유 중 하나가 화웨이가 이란의 제재를 회피하는 데 도움을 주었는지 조사하기 위함이었다. 현재 OFAC는 최대 암호화폐 거래소인 Kraken을 조사하고 있으며, 이 조사는 2019년부터 시작되었고 그 이유는 Kraken이 이란에 대한 제재를 회피한 혐의 때문이다. 이외에도 OFAC는 제재를 회피하려는 많은 개인이나 단체를 제재했다. 2020년 3월, OFAC는 두 명의 중국인을 제재하며 그들이 암호화폐를 통해 북한의 Lazarus Group가 제재를 회피하도록 도와주었다고 밝혔다. 대부분의 제재는 첫 번째 제재와 관련이 있으며, 이유는 특정 산업의 특정 행동이 제재 대상 국가와 관련이 있다는 것이다. 그 행동이 의도적이든 비의도적이든, 미국 본토에서 발생하든 아니든, 증거가 있든 없든 상관없이 말이다.

OFAC의 암호화폐 제재 절차 및 사례 OFAC는 준수의 다섯 가지 요소(sanctions compliance program, SCP)를 발표했다. 각각은 i) 경영진 의무 ii) 위험 평가 iii) 내부 통제 iv) 테스트 및 감사, v) 교육이다. 전반적으로 OFAC의 기대치는 비교적 높으며, 기업이 준수하기 위해서는 위에서 아래로 준수 및 위험 인식을 가져야 하며, 내부에 OFAC 준수 사항을 전문적으로 처리하는 인력과 부서를 배치해야 하고, OFAC의 레드라인을 무모하게 또는 준비 없이 건드리지 않도록 주의해야 한다. SDN 목록에 올라간 경우에도 행동을 변경하고 적극적으로 준수를 배치한 후 OFAC에 목록에서 삭제를 요청할 수 있다. OFAC는 제재의 목적이 특정 개인이나 조직을 영구적으로 처벌하기 위한 것이 아니라, 그들의 행동을 변화시키고 준수를 증가시키기 위한 것이라고 명확히 밝혔다. 따라서 매년 OFAC는 웹사이트에서 행동을 변경한 많은 개인과 조직을 삭제하기도 한다.

최근 몇 년 동안 탈중앙화된 암호화폐와 거래 플랫폼의 부상으로 OFAC의 제재가 이 산업에 자주 등장하고 있다. 암호화폐의 이론적 본질은 탈중앙화이지만, 주요 거래 플랫폼은 대부분 미국의 규정을 준수하는 회사이며, 창립자는 미국의 이익과 관련이 있을 수 있다. 심지어 거래 플랫폼이 미국과 관련이 없더라도, 거래에서 "이란", "북한" 등과 관련된 경우, OFAC의 기존 제재에 반하는 경우에는 제재를 받을 가능성이 매우 높다.

2021년 9월, OFAC는 실제로 러시아에서 운영되는 암호화폐 거래 플랫폼을 제재하며 SDN 목록에 올렸다. 그 이유는 이 플랫폼이 사이버 공격을 위한 자금 세탁에 연루되었고, 최소 8종의 랜섬웨어 변종의 불법 수익을 용이하게 했기 때문이다. 2022년 4월, OFAC는 Bitriver를 제재하며 러시아 정부가 제재를 회피하도록 도와주었다고 밝혔다. 2022년 5월, OFAC는 Blender.io라는 가상화폐 믹서 플랫폼을 제재하며, 이 플랫폼이 북한 정부의 자금 세탁을 도와주었고, 앞서 언급한 북한의 Lazarus가 2,050만 달러 이상을 세탁하는 데 도움을 주었다고 밝혔다. OFAC는 Blender의 모든 미국 내 자산을 동결하고 미국 개인 및 단체가 Blender와 거래하는 것을 금지했다.

이외에도 OFAC는 자주 새로운 제재 개인 목록을 업데이트하며, 이란인, 러시아인, 중국인 등이 포함된다. 이들은 암호화폐를 이용해 제재를 받은 국가의 자금을 세탁하는 데 관여했으며, 물론 탈중앙화된 거래 플랫폼을 이용해 범죄 자금을 이동시키는 경우도 있다.

OFAC가 Tornado Cash를 제재하기 전에 OFAC가 나열한 지갑, 개인 등은 일정한 "합법성"을 가지고 있었으며, OFAC 제재의 논리에 부합하고, 중앙화된 개인, 집단 등을 대상으로 하여 대개 개별적으로 제재된 국가인 이란, 북한, 러시아와 관련이 있었다. 가상화폐 산업 내에서도 불만이 있었지만, 논리적 결함을 찾지 못했다.

OFAC의 Tornado Cash 제재의 합법성과 불법성

2022년 8월, OFAC는 가상화폐 믹서 플랫폼 Tornado Cash를 SDN 목록에 올리며 관련된 44개의 이더리움 및 USDC 지갑 주소를 제재한다고 발표했다. 그 이유는 이 믹서가 자금 세탁에 연루되어 있으며, 70억 달러 이상의 가상화폐와 관련이 있기 때문이다. 이 제재는 가상화폐 업계에 큰 파장을 일으켰다.

이번 제재는 올해 초 Blender.io에 대한 제재와는 다르다. Tornado Cash에 대한 제재는 "실체"에 대한 제재로 간주되지 않는다. Blender를 제재할 때 OFAC는 Blender와 관련된 여러 웹사이트와 수십 개의 비트코인 지갑 주소를 상세히 나열했으며, Blender는 중앙화된 실체이다. 그러나 Tornado Cash는 중앙화된 믹서가 아니므로 OFAC의 "실체"에 대한 제재 권한의 출처가 의문시되며, Tornado Cash와 같은 탈중앙화된 스마트 계약을 제재하는 것이 매우 어렵다. 제재 이후 미국 시민은 Tornado Cash를 사용할 수 없게 된다.

OFAC의 제재는 일반적으로 비투명하기 때문에, 웹사이트에 나열된 "Tornado Cash"에 대한 제재는 구체적으로 누가 제재를 받았는지 알 수 없다. 자연인이 통제하는 Tornado Cash라는 실체인지, 해당 웹사이트를 소유하고 운영하는 실체인지, 자금을 모금하는 단계의 실체인지 알 수 없다. Tornado Cash의 탈중앙화된 본질 때문에 OFAC가 제재한 가상화폐 지갑이 이러한 제재를 받을 수 있는 실체, 법인, 자연인이 존재한다고 보장할 수 없다. 이더리움 스마트 계약에 설치된 지갑은 사람의 통제를 받지 않을 수 있으며, 코드에 따라 자동으로 믹싱된다. Tornado Cash를 배포한 자연인이나 법인 팀이 현재 해당 프로그램을 통제하고 있다는 증거는 없다. Tornado Cash의 논리에서는 믹싱 사용자들이 전 세계에서 올 수 있지만, 이러한 고객을 식별하기 위한 중앙 심사 팀이나 메커니즘이 존재하지 않는다. 이는 누군가가 의도적으로 그렇게 한 것이 아니라 시스템과 알고리즘이 자동으로 탈중앙화된 매칭과 처리를 수행하기 때문이다. 이러한 상황에서, 변호사들은 OFAC가 자동 프로토콜을 SDN에 포함시킬 수 있는지, 이 상황이 위헌인지에 대한 의문을 제기하고 있다.

제재를 받은 Tornado Cash가 실체라면, 그 실체는 OFAC의 제재가 불공정하다고 생각할 경우 법적 수단을 통해 변론하고 연방 법원에 소송을 제기할 수 있다. 소송은 실체만 제기할 수 있으므로, SDN 목록에서 제외를 청원하는 것도 실체만 가능하다. 그렇다면 중앙 실체가 없는 제재는 불공정한 것인가? 또한, 제재된 지갑은 자동 알고리즘이 자동으로 거래하는 행동을 변경할 수 없으므로, 제재가 OFAC의 초기 목적, 즉 특정 조직이나 개인의 행동을 변화시키는 것을 촉진하는 것과 모순되는 것인가?

암호화폐 싱크탱크 Coin Center는 OFAC의 Tornado Cash 제재 행위가 해당 조직의 권한을 초과했다고 주장한다. 제재가 "실체"에 대한 것이 아니며, 행동을 효과적으로 변화시키지 못하기 때문이다. 마지막으로, 이는 IEEPA에서 규정한 "자산" 차단의 범주에 포함되지 않으며, 미국 헌법에서 요구하는 절차적 정당성 요구를 제공하지 않으므로 OFAC의 이 행위는 IEEPA가 부여한 행정 권한을 초과한다.

Kraken CEO 제시 파웰은 OFAC의 Tornado Cash 제재 행위가 "위헌"일 수 있다고 주장한다. 네덜란드 정부가 Tornado Cash 창립자 알렉스 페르체프를 구금한 이후, 8월 20일 암스테르담에서 50명 이상의 집회가 열려 그의 석방을 요구하며 시위했다. 현재 OFAC의 이번 제재에 의문을 제기하는 변호사들이 힘을 모으고 OFAC와 연락하며 법적 차원에서 항의 및 소송을 추진하고 있다.

규제의 미래와 이더리움 분기

현재 분기로 인해 주목받고 있는 이더리움은 OFAC와의 대결 가능성도 있다. 만약 OFAC가 PoS(지분 증명)로 전환된 이더리움을 검열하거나 제재하고자 한다면, 가능할까? OFAC는 이더리움에 서비스를 제공하는 인프라 "실체"를 제재할 수 있지만, 탈중앙화된 프로토콜을 제재하는 것은 역시 문제에 직면할 것이다. 이러한 문제에 대해 이더리움 창립자 비탈릭 부테린은 2022년 8월 16일 트위터를 통해 검열 제도가 이더리움 프로토콜에 대한 공격이라며, 만약 그런 상황이 발생한다면 그는 커뮤니티의 합의에 따라 자신의 지분을 소각할 것이라고 밝혔다.

일부 정부는 중앙화된 방법으로 탈중앙화된 도구를 규제하는 논리적 문제와 어려움을 인식하고 있다. 유럽연합 부위원장 에바 카일리는 8월 CoinDesk와의 인터뷰에서 "설계상 DeFi는 우리가 익숙한 방식으로 '실체'의 특성이 부족하다. 따라서 이러한 탈중앙화된 환경에서 우리는 부정행위의 경우 책임을 질 '실체'가 무엇인지에 대해 우리의 접근 방식을 재고해야 한다"고 말했다.

2022년 6월, UST 붕괴의 영향을 받아 유럽연합은 암호화폐 산업에 대한 입법을 가속화하며 암호화 법안 MiCA를 발표했다. 이 법안은 유럽 내에서 운영되는 스테이블코인 업체가 합리적인 백서를 제공하고 논리적 타당성을 보장해야 하며, 유럽 내 암호 자산 서비스 제공업체가 허가를 받아야만 유럽연합에서 운영할 수 있도록 하고, 대형 서비스 제공업체는 유럽 증권 및 시장 관리국의 감독을 받아야 하며, 스테이블코인 발행자는 일정한 준비금을 보유해야 한다고 요구한다. 이 법안은 유럽의 스테이블코인 규제의 분수령 법안으로, 많은 조항이 전통적인 중앙화된 금융 서비스 제공업체 및 은행과 유사하다. 유럽연합의 이 법안은 가능한 분야에서 규제 가능한 노드를 통해 탈중앙화된 내용을 최대한 규제하고 있다.

MiCA의 통과와 OFAC의 행동에도 불구하고, 탈중앙화 시장의 대부분의 행동은 현재 규제 범위에 포함되지 않지만, 이는 규제 당국이 이 산업을 주목하지 않았다는 것을 의미하지 않는다. 연방준비제도 부의장 레일 브레인하드는 항상 가상화폐의 발전을 비판하며, 이 산업이 커지기 전에 효과적인 규제가 필요하다고 주장해왔다. 연방준비제도 의장 제롬 파월도 여러 차례 공개적으로 발언하며, 미국이 가상화폐를 전담하여 규제할 수 있는 프레임워크가 필요할 수 있다고 밝혔다.

반면, 일부 소규모 지역 및 국가의 법률은 다소 완화되어 있다. 2022년 2월 28일, 아랍에미리트는 가상 자산 법을 통과시키고 가상 자산 규제청(VARA)을 설립했다. 이 법은 가상화폐를 발행하는 회사가 아랍에미리트의 라이센스를 취득해야 하며, 아랍에미리트 내의 모든 가상 자산 회사가 VARA의 규제를 받는다는 것을 명시하고 있지만, 과도한 조항은 없다.

규제 당국이 블록체인 산업과 암호화폐에 대한 규제를 강화하는 오늘날, 여러 가지 이유로 인해 지정학적 및 법적 요인이 이론적으로 탈중앙화되어야 할 산업에 불가피하게 더욱 깊숙이 들어오고 있다. 강화되는 지정학적 요인과 국제적으로 암호화폐를 통한 자금 세탁 활동이 증가함에 따라, OFAC와 같은 관련 규제 당국도 그들의 규제 수단을 강화하여 탈중앙화된 집단 내에서 중앙화된 정치적 목적을 달성하기 위해 노력할 것이다.